编者按：12月3日，国家能源办正式对外公布《能源法》（征求意见稿），向社会各界征集修改、完善的意见和建议。由此，这部对中国能源战略全局有着重大影响的法案文本终于首次向公众曝光，意味着《能源法》起草工作已进入了新阶段。为此，和讯网约请专家对《能源法》（征求意见稿）的相关问题进行了解读。

　　嘉宾：

　　韩晓平 中国能源网副总裁、CIO（首席信息官）

　　曹 新 中共中央党校经济学部教授、能源问题专家

　　能源工作亟需统一管理，“九龙治水”无法管好能源问题

　　和讯网：征求意见稿规定，国务院能源主管部门统一管理全国，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关的能源管理工作。这是否是在为成立能源部埋下伏笔？为什么要成立能源部？

　　韩晓平：可以这么讲，我们过去制定了很多法律，有一些法律制定以后得到很好的贯彻执行，也有一些法律未能得到很好的贯彻执行，还有一些法律在一开始得到了很好的贯彻执行，后来由于机构的变迁又被忽略了，比较典型的就是《节约能源法》。当初制定这个法律的时候是很前卫的，现在看起码早了十年就已经把这个问题看的很透了。《节约能源法》制定出来以后，由国家经贸委重点抓节能工作，节约能源有一个部门专门负责，但后来国务院机构改革，撤销了国家经贸委，《节约能源法》就逐渐被忽略了。至于成立能源部还是能源委员会现在很难说，我们也建议成立能源环境部，但是在中国能不能认识到这一步很难说。

　　曹新：在三年前，我就发文章呼吁建立能源部这样的机构，应该说征求意见稿的规定是在为能源部的成立埋下伏笔。因为成立能源部，首先得要有法律依据，至于具体是采用什么样的方式组建这样的机构目前还不好说，能源部和能源委员会都有可能。

　　和讯网：目前我们国家的能源管理现状是怎样的？

　　韩晓平：现在多头管理，九龙治水。发改委是第一条龙，国家能源领导小组办公室是第二条龙，国土资源部，水利部，国资委，安监局，电监会等都在管能源问题，一直就没有一个统一的指挥协调机制。所以我们建立国家能源领导小组，然后下设一个办公室进行各部门协调。但是因为有发改委在，这个领导小组的重点就不能放在和发改委平行的位置上，领导小组把自己的重点放在了基础工作上，比如说制定法律，做一些能源经济，能源战略等重点的课题研究。

　　曹新：目前的能源管理是多头管理，矿产资源是国土资源部管，发改委有一个能源局，电力行业是电监会监管，反正是管的机构比较多，很分散，实践证明多头管理的效果并不好。在国外，一般大国都有能源部或者能源委员会。

　　和讯网：能源部统一管理，其他“几条龙”的权限是不是就减少了？

　　韩晓平：我认为能源部的建立是一个协调机制，其他“龙”也不一定不管。比如说水，还是要管的，不管是不行的。但是怎么管？就有一个统一的部委协调这件事情的问题。

　　和讯网：能源部主要的职能就是协调的功能吗？

　　韩晓平：管理和协调的两个功能都要有，因为国资委管理的企业还是国有资产，有一个具体的主管部门就会好一些。原来发改委管制定一些计划，审批项目，项目批完了以后，这个项目后面的实施情况就不一定能跟得上了，但是如果有能源部就能够善始善终，从头到尾的把一个事情管起来，最后出了事情我们可以追究。比如说2005年出现油荒，今年又出现油荒，这个问题还不会再出现呢？谁也不知道，所以有一个专门的部门解决这个问题就显得很重要。

　　和讯网：统一管理有什么好处？

　　曹新：一方面能源战略地位越来越重要，就必须有一个统一管理的部门来监管。另外，从目前的实际情况来看，多头管理实际上并没管好。原因一个是多头们的级别不够，级别不够导致他们管不了那些大的垄断公司，大的垄断公司在我们国家很特殊，基本都是副部级的，都有行政级别。纵使像国务院能源局也只是一个部级单位，现在即便有能源领导小组下设办公室也比较虚，所以管不住它们。比如油价这么高，若不是下死命令要石油巨头们供油，他们是不理睬的。

　　和讯网：能源部成立以后，你预计对垄断寡头们的制约作用会有多大？

　　曹新：意见稿里有一条叫普遍服务，在西方国家是比较普遍的一种服务，就是说能源企业你垄断了，但是你必须普遍服务。比如说像电力这种普遍服务的行业，若是我交不起电费，你也得给我供电。国家采取其他的方式补贴给企业，但是你不能不供电。

　　能源价格市场化需要突破利益集团的束缚

　　和讯网：征求意见稿规定，国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制。具备市场竞争条件的能源产品和服务价格，实行市场调节价。我们国家的能源市场情况怎么样？

　　曹新：目前我们国家的能源市场还没有建立起来，很多方面都还是没有放开的。比如说石油的开采权，石油的进口权，定价权这都不是由市场决定的。征求意见稿规定，价格要由市场调节为主，这就要求必须放开这些领域才能够真正形成市场的价格。

　　和讯网：目前阻碍能源市场化定价的因素有哪些？如何才能破除这些因素，从而真正确立市场化的能源价格？

　　曹新：因素很多，实际上市场定价若是放开很多问题就出来了，它牵扯很多方面。比如说类似石油价格的问题要市场定价，一个问题是政府老是被动地应对问题，现在放就不好放了，因为石油价格很高，低的时候就应该放。另外，市场化的话就牵扯到利益问题，就是中石油、中石化这些利益团体。比如说允许民营企业进口石油，而现在不允许但有配额。

　　韩晓平：阻碍市场化定价的因素当然有很多了。首先我们讲国际竞争带来的因素，比如说中国现在油价的问题，你现在如果放开了，油价可能马上就很高。但是中国发展不均衡，农民实际上对能源的需求反而比城市还要大，一旦油价大涨，多方面的负面问题就出来了。市场化当然需要，但是即便是美国这样也并不是完全的市场化，政府也在干预，欧洲政府也干预，只是干预的程度，干预的方式不太一样。

　　从体制上来看，因为我们有很多大的国有企业，这些国有企业也肩负着很大的责任。这次油荒，幸亏有两大石油公司，如果没有中石油、中石化，这些问题就更复杂了，油价可能更高。所以这两大公司他是国有的，同时在上市，可以利用他们市场上的优势来解决。但是我们从另外一个角度讲，我们对两大公司有很多的抱怨，可是全国九万个加油站，两大公司的加油站加起来也就是四万多个，剩下五到六万的加油站不是他们的，你现在没有油就把所有的责任都怪到两大公司，确实也是不公平，那些不是他们的加油站，所以这个问题确实有一个公平与不公平的问题。

　　和讯网：你预计《能源法》公布以后，市场化进程会顺利吗？

　　曹新：应该说会更好一些，因为有法可依了，在法律的框架下监管就更好办。一直以来实际上对能源的市场化呼声都很高，但很多利益问题处理不了，包括石油、电力都是很不好弄的。现在煤炭价格是市场化的，但电力价格不市场化就不好弄了，煤电联动也就动不起来。

　　 能源储备应该是全民行为

　　和讯网：能源储备方面，原则上承认了企业义务储备，这具有怎样的意义？

　　曹新：发达国家的能源储备有两种：一个是战略储备，这是国家性质的，另外就是商业储备，就是企业和民间性质的。如果我们不允许民营企业进石油的话，企业就不可能储备，现在我们只建立战略储备，如果有这个商业储备进来，这不就缓解了嘛。

　　韩晓平：企业义务储备是非常重要的，这个储备应该是全民的行为。前几天有人问我说囤油的问题，他说油价高是不是因为囤油？我说这个问题得从两个方面看，当然现在这么高你说囤油会加剧矛盾，没问题。但是囤油行为第一他不违法，第二我们本来就应该建立一个囤油的机制，让每一个企业都继续的囤油。如果每个企业都囤油了，用户囤了一部分油，石油公司囤了一部分油，国家囤了一部分油，地方政府也囤了一部分，那他们敢随便涨价吗？就是说我们要有一个好的储备机制，这个储备机制一定要立法解决。不光是油的问题，企业储备能源是义务。所以从国家要把储备能源作为法律来规范，要求每一个企业承担这个义务。

　　和讯网：在能源供应方面，征求意见稿规定实行市场准入制度，以前在这方面是怎么做的？实行市场准入有怎样的意义？

　　曹新：这个倒是应该有，准入制度都应该有标准，比如说我开一个油田，必须得有多少注册资本才行。只是以前的门槛太高，门槛不能太高，高了等于是把你关在门口。一个人只有1.7米高，你弄个2米的门槛我怎么过。但也不能弄一个太低的门槛，一跨就过去了，不能随随便便的乱进。

　　韩晓平：市场准入是必须要有门槛的，讲一个很简单的例子。中海油到美国去并购，国会不同意。我们明明是一个市场行为，他非要说不是市场行为，不让进，美国就给我们设立了一个准入的门槛，不准我们进。可是我们呢，同样在给我们中海油捣乱的雪佛龙，却可以随便进来，这就没有一个互相之间的制约，制定一定的门槛很是必要。

　　《能源法》是上位法，意义非常重大

　　和讯网：这份首次公开曝光的征求意见稿包含总则、能源综合管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换等15章，共140条，几乎全部涵盖了中国能源领域相关的内容，《能源法》的颁布有着怎样的意义？

　　曹新：我认为，应该说这对中国能源的发展是一个利好的消息，原来的能源管理一直无法可依。为以后建立中国能源战略，规划新能源的发展，能源的节约等方面都提供了一个很好的法律依据，中国的能源领域也非常需要这么一部法律进行指导。

　　韩晓平：《能源法》的意义非常重大，《能源法》是一个上位法，就是能源方面的所有问题都要根据这条法来。现在的能源问题这么严重，对于我们未来的发展影响非常大，就应该制定一些原则。电力行业、煤炭行业之间至今还是隔阂的，存在壁垒，互相之间缺乏协调。但是他们互相之间又是密切相关的，能源之间都是相关的，没有煤就没法发电，发了电以后就有污染问题，污染要去治理，煤灰要去治理，电要输送，发电要占用土地资源。这些断裂的关系都需要《能源法》来衔接。